Oleh Laksamana Sukardi
Kita terlalu sering membicarakan masa depan sebuah negara seolah-olah semuanya bergantung pada siapa yang duduk di kursi kekuasaan. Kita mencari pemimpin yang kuat, cerdas, berani, cepat mengambil keputusan, dan mampu menyelesaikan persoalan.
Pemimpin memang penting. Tetapi sejarah pembangunan menunjukkan bahwa negara yang maju tidak dibangun hanya oleh pemimpin yang baik. Ia dibangun oleh institusi yang tetap bekerja dengan baik, bahkan ketika pemimpinnya berganti.
Di sinilah institutional building menjadi salah satu agenda pembangunan yang paling penting—dan sering kali paling kurang mendapat perhatian.
Jalan tol dapat terlihat. Bandara dapat diresmikan. Bendungan dapat difoto. Pertumbuhan ekonomi dapat dihitung setiap kuartal.
Tetapi institusi tidak selalu terlihat.
Kita baru menyadari nilainya ketika ia gagal bekerja.
*
Keputusan yang Baik Tidak Lahir dalam Ruang Kosong
Tidak ada pemimpin yang memiliki seluruh informasi. Tidak ada presiden, menteri, gubernur, bahkan kepala perusahaan yang mampu memahami sendiri seluruh konsekuensi dari setiap keputusan yang diambilnya.
Karena itu, pertanyaan yang lebih penting daripada siapa yang mengambil keputusan adalah:
Bagaimana keputusan itu dibuat?
Apakah keputusan tersebut didasarkan pada informasi yang dapat dipercaya? Apakah ada perencanaan? Apakah risiko telah diuji? Apakah ada pihak profesional yang berani memberikan pandangan berbeda? Apakah terdapat pengawasan? Apakah keputusan dapat dikoreksi ketika ditemukan kesalahan?
Dengan kata lain:
Kualitas keputusan tergantung pada kualitas proses.
Dan kualitas proses sangat ditentukan oleh kualitas institusi yang bekerja di dalamnya.
Institusi yang kuat bukan sekadar gedung, struktur organisasi, atau nama yang tercantum dalam undang-undang.
Institusi membutuhkan mandat yang jelas, kompetensi, integritas, tata kelola, transparansi, akuntabilitas, profesionalisme, serta kemampuan untuk menjalankan kewenangannya tanpa kehilangan independensi yang diberikan kepadanya.
Karena itu pula, siapa yang memimpin institusi menjadi penting.
Institusi negara harus dipimpin dan dijalankan oleh orang yang memahami misi institusinya, menguasai bidang teknisnya, memahami sejarah dan institutional memory-nya, serta mengetahui batas kewenangan hukum dan konstitusionalnya.
Institusi negara bukan tempat untuk belajar dari nol.
Dan profesionalisme tidak boleh digantikan oleh loyalitas pribadi.
*
Negara Ibarat Sebuah Perjalanan
Bayangkan negara sebagai sebuah bus yang sedang melakukan perjalanan panjang.
Pengemudi adalah pemimpin. Penumpangnya adalah rakyat dan seluruh pemangku kepentingan.
Tujuannya adalah keamanan, kemajuan, dan kesejahteraan.
Pengemudi memang memegang kemudi.
Tetapi perjalanan yang aman tidak hanya bergantung pada kemampuan pengemudi.
Ada sistem navigasi yang menyediakan informasi. Ada Co-Driver yang membantu membaca situasi. Ada rem. Ada rambu-rambu yang memberi peringatan. Ada pembatas jalan yang mencegah kendaraan jatuh ketika terjadi kesalahan.
Semua mempunyai fungsi berbeda.
GPS tidak mengambil alih kemudi. Co-Driver tidak menggantikan pengemudi. Rambu tidak menentukan tujuan. Rem tidak memilih arah perjalanan.
Tetapi semuanya bekerja dalam satu ekosistem keselamatan.
Ketika sebuah rambu memperingatkan adanya turunan curam atau tikungan tajam jauh sebelum kendaraan sampai di sana, pengemudi mempunyai waktu untuk mengurangi kecepatan.
Bahaya belum terjadi.
Tetapi sistem telah mendeteksi risiko sebelum risiko berubah menjadi krisis.
Begitulah seharusnya institusi negara bekerja.
Institusi yang profesional tidak menunggu sampai sebuah kebijakan gagal untuk mengatakan bahwa ada masalah. Ia menyediakan informasi, melakukan pengujian, memberikan peringatan, mengawasi, dan—ketika diperlukan—membuka ruang bagi koreksi.
Pemimpin tetap mengambil keputusan.
Tetapi keputusan itu lahir dari proses yang lebih berkualitas.
*
Ketika Sistem Tidak Bekerja
Sekarang bayangkan perjalanan yang sama.
Pengemudinya sama. Kendaraannya sama. Penumpangnya sama. Tujuannya sama. Bahkan bahayanya sama.
Tetapi tidak ada navigasi. Tidak ada peringatan dini. Tidak ada institusi yang mampu membaca risiko sebelum pengemudi sendiri melihat bahaya di depan matanya.
Pengemudi masih dapat mengambil keputusan.
Masalahnya, ketika tikungan akhirnya terlihat, mungkin jaraknya sudah terlalu dekat.
Ruang untuk melakukan koreksi menjadi jauh lebih sempit.
Di sinilah letak perbedaan mendasar antara sistem yang memiliki institusi kuat dan sistem yang tidak memilikinya.
Institusi yang kuat tentu tidak menjamin setiap keputusan akan selalu benar. Tidak ada sistem yang dapat menghilangkan kesalahan manusia.
Tetapi institusi yang kuat memperbesar kemungkinan bahwa keputusan yang keliru dapat dideteksi, dipertanyakan, diuji, dan dikoreksi sebelum konsekuensinya menjadi terlalu besar.
Sebaliknya, ketika institusi lemah, risiko terbesar bukan sekadar munculnya keputusan yang salah.
Risiko yang lebih berbahaya adalah tidak adanya mekanisme yang mampu mengatakan bahwa keputusan itu mungkin salah.
*
Institusi adalah Rules of the Game
Douglass North, peraih Nobel Ekonomi 1993 dan salah satu tokoh utama ekonomi kelembagaan, menempatkan institusi sebagai faktor fundamental dalam menjelaskan kinerja ekonomi jangka panjang.
North menyebut institusi sebagai “the rules of the game”—aturan main.
Institusi membentuk insentif. Ia memengaruhi bagaimana pemerintah mengambil keputusan, bagaimana pelaku usaha berinvestasi, bagaimana kontrak dihormati, bagaimana hak dilindungi, dan bagaimana masyarakat mempercayai negara.
Karena itu, institutional building bukan sekadar membentuk lebih banyak lembaga.
Terlalu banyak lembaga bahkan tidak otomatis berarti institusi semakin kuat.
Yang penting adalah kualitas aturan, kualitas manusia, kualitas proses, kejelasan mandat, akuntabilitas, dan bagaimana institusi-institusi tersebut berinteraksi.
Sebuah negara membutuhkan ekosistem pengambilan keputusan.
Di dalamnya terdapat pemerintah, parlemen, peradilan, lembaga pengawasan, bank sentral, regulator, media, dunia usaha, masyarakat sipil, serta berbagai institusi lain dengan fungsi yang berbeda.
Mereka tidak harus selalu sependapat.
Bahkan, dalam sistem yang sehat, perbedaan pendapat sering kali justru merupakan bagian dari proses menghasilkan keputusan yang lebih baik.
Kualitas keputusan tidak lahir karena semua orang mengatakan “ya”.
Kualitas keputusan lahir ketika sebuah kebijakan dapat ditanya, diuji, diperdebatkan, diawasi, dan—bila diperlukan—dikoreksi.
*
Bekerja Bersama Bukan Berarti Mengabaikan Good Governance
Koordinasi antarlembaga memang diperlukan. Negara tidak dapat bekerja jika institusi berjalan sendiri-sendiri tanpa komunikasi.
Tetapi bekerja bersama bukan berarti mengabaikan tata kelola yang baik atau good governance.
Koordinasi tidak boleh menghapus batas kewenangan. Kerja sama tidak boleh menghilangkan akuntabilitas. Dan tujuan bersama tidak boleh menjadi alasan untuk mengabaikan profesionalisme, transparansi, integritas, atau mekanisme checks and balances.
Prinsip ini sangat penting bagi institusi yang memegang kewenangan negara yang besar.
Parlemen, Mahkamah Konstitusi, Mahkamah Agung, Kejaksaan, Kepolisian Negara Republik Indonesia, dan Tentara Nasional Indonesia mempunyai posisi, fungsi, dan kewenangan yang berbeda.
Demikian pula Bank Indonesia, Otoritas Jasa Keuangan, lembaga pengawasan, Komnas HAM, serta institusi-institusi negara lainnya.
Tidak semuanya mempunyai bentuk independensi yang sama.
Tetapi semuanya mempunyai satu kewajiban yang sama:
menjalankan tugas secara profesional dan secara disiplin berada dalam mandat yang diberikan oleh konstitusi dan undang-undang.
Militer harus profesional dalam menjalankan fungsi pertahanan sesuai mandatnya. Polri menjalankan fungsi kepolisian dan penegakan hukum sesuai kewenangannya. Kejaksaan menjalankan fungsi penuntutan dan kewenangan hukumnya. Parlemen menjalankan fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan. Mahkamah Konstitusi menjalankan kewenangan konstitusionalnya. Mahkamah Agung dan badan peradilan menjaga bekerjanya kekuasaan kehakiman sesuai hukum.
Kekuatan sebuah institusi bukan diukur dari kemampuannya memperluas kewenangan.
Justru salah satu tanda kedewasaan institusi adalah kemampuannya mengetahui batas kewenangannya sendiri.
Orang boleh berganti. Pemerintahan boleh berganti. Presiden boleh berganti.
Mandat institusi tidak boleh berubah hanya karena orang yang memegang kekuasaan berubah.
Sebab institusi negara bukan milik presiden, menteri, panglima, kepala kepolisian, jaksa, hakim, ataupun anggota parlemen.
Institusi adalah milik negara.
*
Institusi Bukan Tujuan
Namun membangun institusi bukanlah tujuan akhir.
Institusi adalah instrumen.
Tujuannya tetap manusia.
Kualitas hidup. Kesempatan memperoleh pendidikan. Kesehatan. Lapangan kerja. Kepastian hukum. Kesempatan berusaha. Mobilitas sosial. Rasa aman. Dan keyakinan bahwa masa depan dapat menjadi lebih baik.
Karena itu, kualitas institusi pada akhirnya harus dinilai dari kemampuannya menghasilkan pembangunan yang berkelanjutan, supremasi hukum, dan kesejahteraan masyarakat.
Fondasinya adalah nilai-nilai masyarakat: integritas, profesionalisme, transparansi, akuntabilitas, dan partisipasi.
Di atas fondasi itulah institusi bekerja.
Dan di atas institusi yang bekerja dengan baik, kepercayaan dapat tumbuh.
Kepercayaan penting karena pembangunan bukan hanya persoalan modal dan sumber daya alam.
Investor membutuhkan kepastian. Pelaku usaha membutuhkan aturan yang konsisten. Masyarakat membutuhkan perlakuan yang adil. Pemerintah membutuhkan legitimasi. Dan generasi berikutnya membutuhkan institusi yang tidak harus dibangun kembali setiap kali terjadi pergantian kekuasaan.
*
Sistem Keselamatan bagi Kekuasaan
Ada kecenderungan untuk melihat checks and balances sebagai sesuatu yang memperlambat keputusan.
Pandangan itu terlalu sederhana.
Memang, proses yang baik kadang membutuhkan waktu. Sebuah keputusan harus diuji. Risiko harus dihitung. Pendapat berbeda harus didengar.
Tetapi kecepatan bukan satu-satunya ukuran kualitas keputusan.
Keputusan yang cepat tetapi salah dapat jauh lebih mahal daripada keputusan yang sedikit lebih lambat tetapi telah diuji dengan baik.
Kembali kepada perjalanan kita.
Rem memang dapat memperlambat kendaraan.
Tetapi tidak ada orang yang waras yang akan mengatakan bahwa mobil akan menjadi lebih baik jika remnya dilepas agar dapat melaju lebih cepat.
Justru karena kita percaya rem bekerja, kita berani mengemudi lebih jauh dan lebih cepat.
Begitu pula dengan negara.
Checks and balances bukan hambatan bagi kepemimpinan. Ia adalah sistem keselamatan bagi kekuasaan.
Pemimpin yang kuat tidak perlu takut kepada institusi yang kuat.
Sebaliknya, institusi yang profesional dapat membantu seorang pemimpin mengambil keputusan yang lebih baik, melihat risiko lebih awal, dan memperbaiki kesalahan sebelum terlambat.
Pada akhirnya, negara yang kuat bukanlah negara yang berharap mendapatkan pemimpin yang selalu benar.
Pemimpin seperti itu tidak pernah ada.
Negara yang kuat adalah negara yang tidak membutuhkan pemimpinnya untuk selalu benar.
Karena di sekelilingnya terdapat institusi yang mampu memberikan informasi, menguji keputusan, memberikan peringatan, mengawasi kekuasaan, dan melakukan koreksi.
Itulah institutional building.
Bukan pembangunan yang paling mudah dilihat.
Bukan pula pembangunan yang dapat selesai dalam satu periode pemerintahan.
Tetapi mungkin justru inilah pembangunan yang menentukan apakah kemajuan sebuah bangsa dapat bertahan melampaui satu pemimpin, satu pemerintahan, bahkan satu generasi.
Kualitas keputusan tergantung pada kualitas proses.
Dan kualitas proses tergantung pada kualitas institusi yang bekerja dalam satu ekosistem pengambilan keputusan.
Ketika ekosistem itu bekerja secara profesional, transparan, akuntabel, dan sesuai mandat konstitusionalnya, kepemimpinan yang baik tidak hanya menghasilkan keputusan yang lebih baik.
Ia mempunyai peluang yang jauh lebih besar untuk menghasilkan kesejahteraan yang berkelanjutan bagi bangsa.*